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在改革中探索义乌“综合执法之路”

        无照经营者被城管没收了工具,一急之下就砸了执法车的尾灯,因此被执法人员顺手掌掴,场面登时僵住,围观群众也越来越多。这是冯小刚拿下金马影帝的电影《老炮儿》中的一个片段。  多年来,似乎一提起“城管”,就让人联想到“打人”、“扣东西”等暴力执法行为。都说艺术是对生活的提炼,然而现实生活中的执法人员却并不敢、也不能如此“意气用事”。义乌,也不例外。  新!走“义乌路子”  1996年出台的《行政处罚法》,为成立一个专门行政机关行使相对集中的行政处罚权扫清了法律障碍;1997年城管制度全国试点;2002年大面积铺开。  城管的诞生史说来十分清晰,于义乌而言,“城管”的书面称谓止于2004年。  2004年12月28日,义乌市综合行政执法局成立。这是全省唯一一家经省政府批复成立的县级综合行政执法机构,是又一个“义乌模式”。2009年6月,在五年试点成效的基础上,省政府正式批复在义乌开展深化综合行政执法试点工作。2010年1月起,我省在佛堂镇开展“大综合执法”试点,在改革之路上继续往前走了一小步,集中行使23个部门的2163项行政处罚及相关的行政强制、监督检查职能,对围绕佛堂镇中心工作服务群众有成效,也承载了巨大的挑战和压力,在专业度的兼顾上也存在一定难度;在2017年1月,对市场监管等部分职能进行了调整,保留约1700项。  很多人认为综合执法就是管理街头摊贩的,对他们执法的印象定格在扣押小贩三轮车、抢小贩秤的场景中。实则不然,据了解,目前,执法局在全市范围内集中行使包括市容、市政管理、园林绿化、规划管理、建设、水务、渔业、农业、工商、交通、卫生等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权和与之相关的监督检查权。这个部门也因此被不少人调侃为:“上管天,下管地,中间还要管空气。”  采访中,有执法队员笑言自己是“杂家”,流动摊贩、乱停乱放要管,违法建筑要拆,假农药、黑摩的要打击,而且不能顾此失彼。  来看执法局去年的一组数据:全局共办结一般程序案件8456件,同比增长5.8%,是前一年的2.6倍;拆除各类违法建筑87.8万平方米,同比增长30.2%;查扣渣土车734辆次,同比增长56.1%;办理建筑垃圾类案件946起,同比增长16.4%;施划停车泊位7000余个;拆除各类广告4.74万块。  枯燥的数据背后,是600多位执法人的辛苦付出。除了日常城市管理外,他们还要积极参与“三改一拆”、“两路两侧”、城市十大顽疾整治等市里中心工作。  忙!就怕不被理解  39.8岁,这是义乌执法局在编人员的平均年龄。  目前,执法局核定公务员实际到位393人,其中女性100人;雇员实际到位248人。从成立以来,已经先后离开执法局的公务员达160多人。  多年来,因专业不限,执法局是公务员招考中的一大热门单位。“进来的大多是‘考霸’,锻炼几年后,有机会就考出去。”一位在局机关干了多年的“老执法”直言,执法局堪比“黄埔军校”。  “工作比较繁琐,苦累不说,还经常要担风险,不被理解和认可。”从采访情况来看,这是年轻人纷纷“出逃”的最主要原因之一。待字闺中的小王经常会被亲戚朋友带去相亲,每次等亲戚开口介绍完其公务员身份时,她就会笑着插一句“点到为止”。  部队转业干部多,是执法局人员构成的另一特色。  现任稠城大队四中队长的王奕良,便是其中一位。2000年转业的他,刚开始在建设局城建监察大队上班,2004年执法局成立后便调到该部门,是位经验丰富的“老执法”。他所在的稠城大队四中队,白天的辖区是绣湖广场、绣湖公园一带,晚上则是整个稠城街道。这一带既是义乌的城市窗口,也是众多摊贩的集聚点之一,位置重要,情况复杂,工作任务和压力之大可想而知。  被问到工作中最大的问题是什么,他回答道:“那还是群众的不理解、不支持。”在去年4月份工人西路一屋顶违建拆除工作中,一名60余岁的女承租户不肯配合执法工作,情绪失控下突然拿起一只装满尿的尿桶泼向执法人员,王奕良躲避不及,被泼得满身都是。当事人自己也吓傻了眼,跪下来直哭。王奕良赶紧上前扶起她,非但没有指责,反而好言相劝。  “一下子从‘最可爱的人’成了‘最可怕的人’,说实话,落差挺大的……吃点苦、受点累没什么,就怕执法对象不理解。”同为部队转业的宗金涛今年刚调到北苑大队,之前是稠江大队一中队的中队长,负责的辖区是被称为“拆违重灾区”的万达、绿城、欧景一带。拆违过程中头上被掉下的木条砸中,缝了7针;整治“十大顽疾”过程中,数次被踢、打、咬;晚上被投诉电话骚扰,每次起码半个小时……  没有周末假期,不分白天晚上,家里的事基本顾不上,这是大多数执法人的工作状态,一个字:忙!  老百姓还有一个误区,很多人认为执法人员暂扣的物品可以随意占为己有。执法队员老朱的朋友曾讥笑他:“你们吃水果还需要钱?整条街都是你管的。”对此,老朱很无奈:对于依法执法过程中暂扣的物品,都是要一一登记并入库的,不是说谁扣的东西就归谁了。  “虽然执法工作饱受争议,但如果没有这群人,城市将变得一团糟。”家住绣湖社区的一位退休干部直言,我们不要拿放大镜去看“城管”的不足,而是要客观地去肯定他们发挥的作用。  惑!坚守执法尊严  “不要以为我们很强势,很威,事实上我们很‘弱势’。”  “动不动就说城管打人,实际上都是我们被打。”提及“暴力抗法”这个话题,执法队员就有一肚子委屈———  “被指责谩骂还算轻的,被抓伤、油泼烫伤、手掐、踢踹的都有。面对各种委屈,还要自己消化掉。”小傅是执法局大陈大队的一名雇员,去年7月11日上午,他随同中队长对辖区内无照经营摊点进行整治。巡查时发现一处无证照流动摊点,中队长出示证件并劝导对方去镇政府划定的区域摆摊,但遭到了当事人拒绝,对方态度强硬。在队员开具《扣押(查封)决定书》时,女摊主情绪突然失控,从车上拿出一把刀具意图对执法人员进行人身攻击。为避免发生暴力冲突,队员立刻拨打了报警电话。  3月3日上午10点许,执法局稠江大队执法队员骆华强巡查至家具市场附近,发现聚集着大量的无照摊贩后当即上前执法。在依法查处过程中,两名摊贩不但拒不配合,还辱骂、殴打执法人员,导致骆华强上唇贯通伤、头面部和胸壁软组织挫伤。“倒在地上后还有人用脚在踢我,稍微清醒些后,我自己报了警,后来被送到医院。”“责任肯定要追究的,我自己不图什么,只是希望给我们这些一线执法队员一个说法,坚守我们的执法尊严。”研究生毕业的他现在也在不断自我反省,接下来会在执法的方式方法上进行探索。  从综合行政执法局的相关统计数据来看,仅2016年下半年以来,我市就发生暴力妨碍执行公务事件16次。  “如果我们(执法)力度大,怕出事;力度不够,又无效果。如果我们放松,小贩就会‘变本加利’。如果强行扣押,他们就会来制造混乱,甚至威胁到我们队员的人身安全。”暴力抗法的例子在全国并不鲜见,有业内人士指出,最大的问题是,我们文明执法,但执法对象不文明,社会秩序是建立在大家遵守法律的基础上的,如果大家都不遵守,而一直由少部分人来管理,永远都是有冲突的。  难!“雇员”取代协管员待遇改善  在执法人员组成中,还有个群体值得一提,那就是协管员,现在则称雇员。  2008年11月1日起生效的住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》,其中规定“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备。城管行政执法力量不足在全国都是个普遍现象。在不违反法律规定的前提下,引入其他社会力量协助城管工作,成为不少城市的默认选择。  “协管员”这份职业,就在这个背景下应运而生。“做的是危险的工作,却拿着极低的薪水。他们是我们这支队伍中不可或缺的一员。”谈起协管,在编执法人员并没有任何的轻视。  今年,根据有关文件规定,变协管员的称谓为“雇员”,相对应的,薪酬待遇也略有提升。“除去五险一金,以前每月发到手1200元左右,今年1月份好像领到了2060元。”黄洪卫从2012年起一直在佛堂大队当协管员,对他来说,上这个班图的不是多少工资,而是让自己变得充实。“呆在家里无所事事,还不如这样干点正事。”家住北苑石桥头的他每年光房租就有20来万。虽然家境宽裕,但他工作勤恳、生活简朴,如无特殊情况都乘坐公交车上下班,无论单休还是加班从无怨言。  工作压力大、薪酬水平低、社会不理解,从现实情况看,这些因素也导致了这部分人员的流动性很大。但也有人一干就是十多年。比如说傅家珍,2007年大学毕业后就进了江东大队,在办公室负责举报信访和仓库管理。这么多年过去了,如今“小傅”已被人家喊成了“老傅”。“刚毕业,就想找个地方历练一下。”这是她进执法局的初衷,不想做着做着就爱上这份职业了,“很多东西不能用钱来衡量,自己感到开心就行。”  傅家珍谈及这样一件事:之前有位老奶奶打电话投诉说,隔壁理发店声音比较响,影响自己休息。老人言语很激动,一个劲儿地要求执法队员去管管。放下电话后,傅家珍马上向相关队员反映情况,对方也立即去现场进行了处理。没想到第二天老人又打电话来了,一个劲儿地表示谢意。虽然事情很普通,但那一刻傅家珍被感动到了,“从没想过,在这里工作还会如此被外界肯定,这种感觉让人超有获得感,很开心。”  相信对大多数雇员来说,除了提高薪酬待遇外,他们更希望能得到社会的认可和尊重。  干!综合执法迎来“春天”  2015年12月30日,作为管理、调整、推进、改革全国城管的最高指示《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》正式出台。  李克强总理在今年1月11日的国务院常务会议上强调,“要建设一支管理精细化、执法规范化、服务人性化的城管队伍,更好体现执法的统一性、权威性,避免简单粗暴任性执法。”  2月16日,住建部、财政部正式公布统一的城市管理执法制式服装和标志标识,年底前将实现全国执法制式服装和标志标识统一,由此推进规范文明执法,更好地为城市发展和民生服务。  全国两会期间,习近平总书记在参加上海代表团审议时指出,城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理,必须适应城市发展。要持续用力、不断深化,提升社会治理能力,增强社会发展活力。  种种迹象表明,如果全国城管执法队伍能按照指导要求去实施、改革;全国各级政府、职能部门、百姓能积极配合,包容这支饱受争议的年轻队伍,那么城市管理中综合执法的“春天”可能马上就要来临。  “执法队伍统一制式服装,不仅涉及体制机制方法改革问题,还是行政法治文化建设的时代要求,关乎新时期执法队伍的精气神。对外是树立形象,增强社会理解,对内是完善队伍,增强自我认同。”执法局主要领导说。  2016年,对义乌执法局来说是“丰收”的一年,取得了年终考绩优秀,也被义乌市政府嘉奖一次,这些殊荣获之不易。一般来说,在其他县市,肩负城市管理职能的执法部门,在年底考核中不排末三位就算运气了。  “这既是市委市政府的重视,也是群众的认可,当然,关键是全体执法人的努力付出。”对于已取得的成绩,不骄不躁的执法人很有底气。的确,与运气无关,有作为才会有地位,有付出才会有回报。  市容管理、文明创建、“三改一拆”、顽疾整治,助推浙中生态廊道等“三大廊道”建设……这些都是执法局今年要做的重点工作,为完成目标任务全体执法人唯有撸起袖子加油干。  结束语:管住一个城市不难,和谐管理一个城市很难,它需要方方面面理解、配合和支持。当文明人,做文明事,在强调执法部门依法、文明执法的同时,每个人都应做到自省自律、宽容包容;在弘扬“义乌模式”“义乌经验”的同时,大家都要自觉养成并时刻遵守“义乌规矩”。

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